提效、上楼、转性——上海存量工业土地高质量利用的“三十六计”

admin6个月前 (08-19)上海厂房信息76

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　　存量工业用地权利人要在保留土地权益的同时实现高质量利用，就需要紧紧抓住政策红利实现提质增效

　　随着上海进入存量开发时代，对现有土地利用效率的要求逐步提升。2024年上海市已全面启动产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动，对产业用地进行综合绩效评估和综合价值评估，并根据评估结果将项目分为A、B、C、D四类。其中，A类和B类项目将获得优化提升或保留支持，而C类和D类项目则需转型升级或退出重整。

　　同时，为推动低效产业用地再开发，上海出台了《上海市低效产业用地再开发政策工具箱（1.0版）》，提供了六大类、二十小类具体操作路径。

　　存量工业用地权利人需要密切关注和了解上述信息。作为专业咨询机构，我们建议存量工业土地权利人若想长期保留权益、享受提升成果，就要积极响应产业升级和空间优化的需求，重视逐年开展且不断深化的综合绩效评估，了解现有政策，结合自身条件和优势主动求变，从而实现转型提质。

　　自然资源部2023年9月印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，要求以国土空间规划为统领，以城中村和低效工业用地改造为重点，以政策创新为支撑，推动各类低效用地再开发，决定在北京、上海等43个城市开展试点。上海市近年来出台了一系列政策，为存量工业用地的自主转型提供明确的指导和支持。以下为我们梳理的关键政策要点：

　　1、“零增地”技术改造：支持规划产业区块外的合法企业通过新建、改建、扩建等方式提升土地利用效率，无需新增建设用地。

　　2、“工业上楼”：鼓励轻生产、低噪音、环保型企业向高层楼宇发展，推动产业垂直生长。

　　3、零星更新转型：允许工业用地通过零星更新路径转换为研发等其他用途土地，同时提升容积率和建筑面积。

　　“零增地” 技术改造是支持规划产业区块外现状合法企业的正常生产经营，允许企业按程序在现有的、合法取得的工业用地上，不增加新的建设用地，通过新建、改建、扩建等方式开展技术改造，以提高土地利用效率和效益，促进产业升级。

　　“零增地”技术改造模式适用于规划产业区块外的零星工业用地。

　　《关于支持工业经济发展加强规划资源要素保障的指导意见（2025版）》明确规定，企业因经营发展需要，拟在自有土地上开展“零增地”技术改造的，应根据企业土地的不同情况，采用不同的差别化管理方式实施改造。

　　①规划保留的工业用地：企业可依据规划和产业导向开展新建、改建、扩建。

　　②规划未保留的工业用地：需认定符合“零增地”技术改造标准，对在已取得的有偿使用合同（无合同的，以不动产权证证载面积为依据）范围内开展的新建、改建、扩建行为实施分类管控。

　　根据《规划产业区块外优质项目认定工作指引》（沪经信规范[2020]9号），认定符合“零增地”技术改造的标准是获评“优质项目”，而优质项目评定标准则是需满足《规划产业区块外企业“零增地”技术改造正面和负面清单》（沪经信规范[2019]4号）的相关内容。

　　①节约成本：当前政策下，采用该模式经批准提高容积率和增加地下空间的，不再增收土地价款。

　　②可参考案例多：目前上海通过该模式实现转型的项目较多，有较强的参考性和实践意义。

　　③通过该模式进行转型应结合企业发展需要及地块禀赋，明确转型目标，制定定位方案，必要时可引入合作伙伴。

　　空调国际（上海）有限公司位于闵行莘庄工业区，地块处于战略预留区内。为满足新能源汽车业务的快速增长需求，公司启动“注塑产线年初，莘庄工业区向闵行区经委申请“零增地”改扩建流程，不到1个月完成关键工作，预计建成后新增年产值12亿元、年税收800万元。

　　“工业上楼”是指让企业在高层楼房中进行工业生产的产业新空间模式，向天空要效益，让产业垂直生长。

　　根据当前规划，工业上楼项目宜优先布局于规划产业基地、产业园区和产业社区等范围内。

　　根据《关于推动“工业上楼”打造“智造空间”的若干措施》（沪府办规〔2023〕21号），进一步支持实体经济，构建本市“2+（3+6）+（4+5）”现代化产业体系，推动轻生产、低噪音、环保型企业“工业上楼”，支持各类经营主体建设3000万平方米“智造空间”，其中500万平方米为生物医药厂房。

　　■优化规划调整环节：充分尊重产业规律和经营主体意愿，结合“产业地图”，综合确定项目容积率和建筑高度；对存量工业用地提升容积率的项目，免于补缴土地价款。

　　■推出产业综合用地：项目适用产业综合用地（M0）政策，允许混合配置工业、研发、仓储、公共服务配套用途等功能，其中主导功能以工业、工业和研发混合为主。

　　■落实精准管理：加强项目的全生命周期管理，确保新增空间用于发展实体经济、支持工业发展、促进产业升级。稳妥推进“工业上楼”，合理确定相关产业目录和建设项目。

　　■强化主体、资金支持：通过财政补贴、国企绩效激励、金融支持以及租金补贴等方式进行支持。

　　2023年11月，市国资委印发《市属国企积极推动“工业上楼”打造“智造空间”三年行动方案》的通知（沪国资委综合〔2023〕276号），要求发挥市属国企在推动“工业上楼”、打造“智造空间”中的示范引领作用，形成一批“轻生产、低噪音、环保型”特色示范项目和产业园区。

　　工业上楼以“工业上楼”为手段，“智造空间”为目标。根据相关要求，“智造空间”项目应为区级（或以上）工作专班认定的优质项目。

　　①节约土地成本：当前政策下对存量工业用地提升容积率的项目，免于补缴土地价款。

　　②国企受益：得益于《市属国企积极推动“工业上楼”打造“智造空间”三年行动方案》等文件的出台，完成重点目标成效突出的国有企业将被纳入企业正向激励事项范围，因此对于国企实施推进有较大的促进作用。

　　③限制较多：当前优先布局于规划产业基地、产业园区和产业社区等范围；适宜上楼的产业类型有限，目前重点聚焦生物医药、集成电路、人工智能、高端装备、智能制造、时尚消费、新材料、电子信息等八大重点，对实施主体产业方向或资源的要求较高。

　　④审批要求高：需带方案审批，有明确产业准入、功能建设和运行管理要求，并获得优质项目认证。

　　⑤成本投入高：虽提容无需补地价，但建设成本投入较高。加之定制化“上楼”产品通常需要使用方提前介入，造成供应端议价能力较弱，利润被进一步压缩。

　　金桥·擎天项目位于金桥经济技术开发区南区，是存量更新项目，规划容积率3.0，总建筑面积48.76万平方米。项目拟建5栋高层智能制造楼宇、1栋研发楼和2栋生活配套楼，由上海金桥（集团）有限公司负责实施，定位为高端智能终端装备制造。通过研究“工业上楼”政策，项目从企业需求、选址论证到设施配套等多方面优化设计，预计达产后亩均产值1500万元、税收100万元。作为上海首个80米高的“工业上楼”示范项目，该项目将为“工业上楼”与智能终端装备制造的融合发展提供可复制的创新路径。

　　通过零星更新路径将土地用途转换为其他用途地块，提高容积率增加建筑面积。

　　零星更新是基于物业权利人的意愿，由物业权利人等各类市场主体，根据规划和相关规定，对物业权利人自有的土地房屋实施城市更新建设。

　　根据《上海市城市更新条例》，对零星更新项目，在提供公共服务设施、市政基础设施、公共空间等公共要素的前提下，可以按照规定，采取转变用地性质、按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施。

　　针对工业用地转化为研发用地的情况，根据《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》(沪规划资源详[2022]506号), 零星更新涉及用地性质调整的，应当符合规划的功能定位与产业发展导向，有利于优化用地结构，激发城市活力。在满足地区规划要求的前提下，工业用地、仓储物流用地可以相互转换或者转换为研发用地，工业用地、仓储物流用地、产业用地可以经行业主管部门认定后，按需增加建筑量。通过存量补地价方式办理用地手续的，相关地块应当具备独立开发条件，权属清晰，由更新方案明确的实施主体办理存量补地价。

　　根据《关于支持工业经济发展加强规划资源要素保障的指导意见（2025版）》，划入城市更新单元和旧区改造范围的工业用地“二转二”项目，符合产业准入要求，用地主体可根据详细规划，向区规划资源部门提交零星更新申请，简化编制项目更新方案，由区规划资源部门办理相关用地手续后实施。

　　①土地用途转变：通过零星更新，土地用途从工业用地转化为研发等其他用地，同时提升了容积率、增加建筑面积，从而形成更多的经营空间，实现土地的集约节约利用。

　　②项目更新方案需经过意见征询、认定、公布等程序，且因土地用途调整需缴纳土地出让金。

　　张江水泥厂地块位于浦东新区张江副中心核心区域，原为工业用地。作为“金色中环发展带”重点更新项目，该地块拟转型为研发总部及科研设计用地，定位为全球创新策源地和产业升级标杆，聚焦生物医药、数字经济、人工智能等领域，目标打造产城融合的科创高地和人文街区。2023年，上海地产集团与张江集团合作启动“保护性更新”，通过保留“水泥筒仓”等工业遗产、引入国际设计团队，推进“张江之尚”项目开发，为科创人才提供国际化活力社区，树立城市更新新地标。

　　总体而言，我们认为目前的政策环境属存量工业用地的政策红利期，无论是“零增地”技术改造、“工业上楼”，还是零星更新转型，土地权利人及相关单位可根据自身实际情况和诉求，积极谋划适合的路径，从而进一步挖掘土地价值。

　　在过去几年里，我们在三个领域开展了大量工作并积累了丰富的经验，可以在实操层面提供建议和帮助，从而助力土地转型的顺利实施。

　　[1]规划产业区块：根据“上海2035”总体规划,确定了“产业基地-产业社区-零星工业用地”的空间布局体系，其中产业基地及产业社区统称为“规划产业区块”。